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Description
et Analyse Comparative des Cadres D'Orientation Strategique
Description des
documents d’orientation stratégique
La LIPDHD et d’un
point de vue opérationnel, le cadre stratégique de lutte
contre la pauvreté constituent la charpente de la nouvelle stratégie
de développement économique du Burkina Faso. Dans le même
temps, le pays se trouve engagé dans d’autres processus de
planification à caractère sectoriel ou transversal dont
les mécanismes d’articulation avec le CSLP restent encore
à parfaire.
Nous appellerons cadres
et plans sectoriels, ceux dont l’exécution se fait essentiellement
au sein d’un département ministériel sectoriel, même
si les orientations dégagées sont à prendre en considération
par les autres départements. Les documents d’orientation stratégique
à vocation transversale sont à considérer comme cadre
référentiel et structurant pour les autres.
Documents d’orientation
stratégique à caractère sectoriel
- le Plan Décennal
de Développement de l’Education de Base (2000/2009) ;
- le Plan Stratégique
de la Recherche Scientifique ;
- la Lettre de Politique
pour le Développement Agricole (LPDA)
- le Plan Stratégique
Opérationnel (PSO)
- le Programme d’Investissement
du Secteur Agricole
- le Document Stratégique
d’Orientation, de Croissance Durable de l’Agriculture et de
l’Elevage ;
- le Plan d’Action
pour l’Elevage ;
- le Programme d’Action
National de Lutte contre la Désertification (PAN/LCD) ;
- la Stratégie
Nationale et le Programme d’Action en matière de Diversité
Biologique ;
- le Document de
Politique Sanitaire National ;
- le Plan d’Action
pour la Survie, la Protection et le Développement de l’Enfant ;
- le Programme du
Secteur des Transports et du Tourisme ;
- le Plan d’Action
pour la Sécurité Alimentaire.
Documents d’orientation
stratégique à caractère transversal
- les Textes d’Orientation
pour la Décentralisation ;
- la Politique Nationale
de Population ;
- le Cadre Stratégique
de Lutte contre la Pauvreté ;
- le Document Cadre
de Politique Economique (DCPE) ;
- le Document Cadre
de Stratégie de Valorisation de l’Expertise Nationale ;
- le Plan National
de la Bonne Gouvernance ;
- le Plan d’Action
pour la Promotion de la Femme ;
- le Plan d’Action
National pour l’Environnement.
Analyse comparative
des documents d’orientation stratégique
L’analyse comparative
permet d’aborder globalement les cadres d’orientation stratégique,
qu’ils soient de type sectoriel ou transversal à partir d’une
grille unique de lecture, avec pour objectif d’en cerner :
- le contexte ;
- les acteurs ;
- le mode d’intégration
des institutions et des initiatives ;
- le processus ;
- les impacts.
Il n’était
pas possible, dans le cadre de cet exercice de mener une analyse approfondie
et exhaustive des documents d’orientation stratégique et des
modalités de leur mise en œuvre. Une étude préliminaire
a permis de décrire la plupart d’entre eux, avant d’examiner
de façon plus détaillée trois cas (le Cadre Stratégique
de Lutte contre la Pauvreté, le Plan d ’Action National de
Lutte contre la Pauvreté, la Politique Nationale de Population).
Contexte des processus
de planification
L’initiative
de l’élaboration des cadres de planification renvoie à
des motivations diverses. Ainsi, dans le cas du plan décennal de
l’éducation de base tout comme pour l’élaboration
du plan stratégique de la recherche scientifique ou de la politique
de décentralisation, ce sont les préoccupations nationales,
en particulier la forte demande sociale et les pressions exercées
par certains groupes d’acteurs qui sont à la base des processus
de planification. Il convient de signaler que ces processus s’inscrivent
dans un contexte marqué par des changements institutionnels profonds
(remise en cause du rôle de l’Etat en tant qu’opérateur
dominant du développement rural, émergence de nouvelles
catégories d’acteurs qui aspirent à conquérir
de nouveaux espaces de négociation, etc.).
Pour ce qui concerne
les cadres de planification articulés autour des problématiques
de la population, du genre, de la protection de l’enfant et de la
lutte contre la pauvreté, ils sont le résultat de consensus
internationaux réalisés au cours de rencontres importantes
comme le sommet mondial pour les enfants tenu à New York en 1990,
celui de Rio sur l’Environnement et le développement durable
(1992), du Caire sur la Population (1994), de Beijing sur les femmes (1995),Bucarest
(1974), de Mexico (1984) etde Copenhague sur le Développement social
(1996) .
Dans la même
logique, la ratification par le Burkina Faso de certaines conventions
internationales constitue le soubassement de processus de planification
comme dans le cas de l’élaboration du programme national de
lutte contre la désertification et de la préparation du
plan d’action en matière de diversité biologique.
Le dernier cas de
figure concerne les processus de planification qui découlent des
exigences formulées par certains partenaires au développement
dans le cadre de la mise en œuvre des politiques d’ajustement
structurel à caractère global (DCPE), puis sectoriel (PASA,
PASEC/T…).
Il est à noter
que chaque fois que ces processus de planification ont été
initiés sur la base d’une conditionnalité externe,
les autorités nationales ont cherché à transformer
cette contrainte en opportunité (mise en cohérence des politiques
et programmes en cours d’exécution ou d’élaboration).
Du point de vue des
objectifs poursuivis, les plans et les cadres sectoriels se sont surtout
employés à définir des lignes d’action articulées
autour de la consolidation des acquis dans le secteur concerné
et/ou de la promotion de nouvelles actions pertinentes au plan institutionnel,
économique, organisationnel, etc. Les plans et cadres transversaux,
pour ce qui les concerne, ont cherché à privilégier
des mesures qui constituent des actions intersectorielles comme le développement
des ressources humaines, la lutte contre la pauvreté, l’amélioration
de la gestion de l’environnement et la promotion des femmes dans
le développement économique et social.
Dans la même
logique, la ratification par concerné et/ou de la promotion de
nouvelles actions pertinentes au plan institutionnel, économique,
organisationnel, etc. Les plans et cadres transversaux, pour ce qui les
concerne, ont cherché à privilégier des mesures qui
constituent des actions intersectorielles comme le développement
des ressources humaines, la lutte contre la pauvreté, l’amélioration
de la gestion de l’environnement et la promotion des femmes dans
le développement économique et social.
Acteurs
Les modalités
d’implication des acteurs dans les processus de planification sont
diverses et multiformes. A la limite, on pourrait dire qu’il existe
autant de formules d’implication qu’il y a de processus de planification.
Toutefois, ces diverses formes d’implication peuvent être regroupées
pour l’essentiel en trois cas de figure.
Le premier cas de
figure concerne les modes d’implication qui se fondent sur une approche
technocratique et centralisée tendant à confiner les acteurs
de la société civile dans une position marginale et à
donner une position largement dominante aux institutions étatiques.
Dans le cas de l’élaboration du plan décennal de développement
de l’éducation de base, les institutions publiques directement
concernées ont collaboré de façon étroite
avec les agences de coopération intervenant dans le secteur. En
revanche, les partenaires sociaux n’ont été associés
au processus qu’au moment de la validation du plan. Il en va de même
pour ce qui concerne le document cadre de politique économique
qui a été élaboré par les cadres techniques
du Ministère chargé de l’économie et des finances
en collaboration avec avec l’appui dles experts de la Banque Mondiale
et du FMI.
Le deuxième
cas de figure regroupe les modalités d’implication qui relèvent
de processus de planification caractérisés par un effort
d’ouverture en direction de la société civile et des
opérateurs privés. Il reste que la qualité de cette
implication n’est pas toujours satisfaisante. Par exemple, dans le
cas du processus d’élaboration du PSO, il n’a pas été
possible d’établir des mécanismes participatifs offrant
aux organisations de la société civile et aux opérateurs
privés les moyens de définir leur vision propre et de formuler
des propositions prenant en compte leurs préoccupations spécifiques
et leur expérience acquise sur le terrain.
Cette remarque s’applique
également à la politique nationale de population dont la
démarche d’élaboration a mis à l’écart
plusieurs groupes d’acteurs de la société civile qui
sont porteurs de visions et de propositions en matière d’orientations
politiques et de stratégies d’intervention (organisations
syndicales, mouvements de défense des droits humains, organisations
de jeunesse, groupements de femmes). De même, pour ce qui concerne
le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, on constate
que la participation du secteur privé est très faible, en
dépit du souhait initial des responsables du Ministère chargé
de l’économie et des finances. Le désintérêt
de ces acteurs a été renforcé par le fait que les
concertations sur les stratégies de lutte contre la pauvreté
ont été dominées par des débats ayant un caractère
très technique, sans que les acteurs de la société
civile aient été véritablement préparés
à contribuer.
Les acteurs de la
société civile estiment en général que bien
qu’impliqués, leurs préoccupations ne sont pas à
proprement dit prises en compte. Par exemple, la réforme de l’administration,
initiée par le Ministère de la Fonction Publique et du Développement
institutionnel a invité les syndicats à s’impliquer
dans les différents travaux et étapes d’élaboration.
En dépit du désaccord des centrales syndicales sur le contenu
du document, le projet a été soumis et voté à
l’assemblée nationale. Ce point de vue venant des syndicats
illustre le désenchantement, le sentiment qu’il n’y a
pas d’enjeu véritable pour la participation . Plusieurs acteurs
de la société civile estiment ainsi qu’il s’agit
d’un simulacre d’implication dans la majorité des cas.
Le troisième
cas de figure porte sur l’ensemble des stratégies d’implication
dont la mise en œuvre s’est traduite par des progrès
réels en matière de responsabilisation des différents
acteurs concernés. Durant le processus de formulation de la politique
de décentralisation et du PAN/LCD par exemple, on a pu observer
une amélioration notable de la qualité de l’implication
des acteurs à partir d’une combinaison réussie de différents
mécanismes, notamment les groupes de réflexion, les comités
de pilotage et les ateliers de concertation. Même s’il existe
encore des insuffisances importantes, les innovations introduites indiquent
la voie à suivre.
Au plan général,
la stratégie d’implication des acteurs se heurte à
plusieurs types de contraintes. La première concerne les modalités
de mise en place et de fonctionnement des structures de concertation et
de pilotage. En effet, les mécanismes de représentation
des acteurs au sein de ces structures ne tiennent pas toujours compte
de la capacité des mandataires désignés à
apporter une contribution significative dans le processus de planification.
Cette remarque fait référence surtout à la participation
des acteurs aux forums et à des rencontres plus élargies.
Il apparaît clairement que les représentants des services
techniques tout comme ceux des organisations de la société
civile ne sont pas toujours en mesure de nouer un dialogue fécond
entre leurs institutions d’origine et les cadres de planification
dans lesquels ils sont mandatés.
Pareille situation
s’explique en partie par le fait que le choix des institutions à
impliquer dans un processus de planification est généralement
laissé à la discrétion de la structure qui en assure
le pilotage.
Les acteurs de la
société civile estiment qu’ils faut laisser leurs coordinations
existantes procéder à la désignation des personnes
à mandater. Par exemple, le CCOF (Cadre de Concertation des Organisations
faîtières) regroupant certaines organisations paysannes à
l’échelle nationale, estime que les comités de pilotage
doivent s’adresser exclusivement aux institutions paysannes, afin
que celles-ci fassent le choix de la personne devant la représenter,
au lieu de coopter une personne ou une organisation membre ayant les faveurs
du principal bailleur du processus.
Les délais
impartis ne permettent pas d’évaluer la capacité des
différentes institutions à s’impliquer réellement
dans les processus, ni d’examiner attentivement, au sein de l’institution,
les profils des agents avant de désigner les mandataires.
L’absence de
cahier de charge pour ces représentants fait que leurs rôles
au sein des cadres de pilotage ne sont généralement pas
précisés. Lorsque des termes de référence
sont définis, les représentants n’ont pas de mandat
clairement délimité et il n’existe pas de procédure
d’évaluation de la qualité de leur implication dans
les processus. En somme, l’inexistence de cahier de charge comportant
des procédures de sanctions (positives ou négatives selon
les cas) explique le manque de motivation des mandataires et la faible
rigueur dont ils font preuve dans l’accomplissement de leurs tâches.
Cette limite est aggravée
par le fait que les représentants de que la préparation
du PAN/LCD ne s’est pas effectuée en synergie suffisante avec
les deux autres conventions relatives à la diversité biologique
et au changement climatique ; et cela malgré le fait que le
SP/CONAGESE soit le point focal de ces trois conventions.
S’agissant du
cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, il a été
élaboré à un moment où la plupart des autres
politiques sectorielles existaient déjà. Le CSLP a incorporé
les orientations, les objectifs et les réformes envisagées
dans certains secteurs (éducation de base et santé essentiellement)
en y ajoutant de nouveaux indicateurs. Dans sa formulation actuelle, le
CSLP ne constitue pas un cadre de référence pour l’ensemble
des secteurs qui la méconnaissent pour la plupart.
Cette limite est aggravée
par le fait que les représentants des institutions dans les comités
de pilotage changent d’une réunion à une autre ;
ce qui compromet la continuité du suivi du processus de planification.
Une autre contrainte concerne l’absence de mécanismes destinés
à garantir une préparation préalable suffisante des
différentes rencontres (forums, comités de pilotage, réunions
de travail). Les acteurs qui prennent part aux réunions reçoivent
les documents préparatoires, le plus souvent, la veille de la rencontre,
parfois le jour même. Dans de telles conditions, ils n’ont
pas la possibilité d’apporter une contribution prenant en
compte toute l’expérience des groupes d’acteurs ou des
institutions auxquels ils appartiennent.
Les comités
de pilotage seraient formés le plus souvent, en majorité
par les cadres de l’administration, ce qui ne donne pas suffisamment
de poids à la présence des organisations de la société
civile.
Par ailleurs, ces
comités n’ont pas un pouvoir suffisant pour contrebalancer
les structures administratives de décision proprement dites. Il
n’est pas rare de voir des départements ministériels
remettre en cause les orientations définies par les comités
de pilotage.
Les organisations
paysannes indiquent que les principales décisions relatives à
la mise en place du Plan d’action OPA ne rencontrent pas leur assentiment
et que cette opinion avait déjà été transmise
aux autorités nationales. En outre, elles n’auraient pas été
associés au processus de sélection de l’opérateur,
alors qu’elles souhaitent que leurs avis soient pris en considération.
Ce rôle consultatif auquel elles restent confinées pour des
questions aussi importantes est insatisfaisant pour elles.
Certains partenaires
au développement ont tendance à imposer leurs vues de façon
indirecte et non visible, ce qui leur donne un rôle prépondérant
(par exemple l’Union Européenne pour le dispositif de mise
en œuvre du plan d’action OPA, selon l’appréciation
du CCOF). Cela s’explique en partie par le fait que la partie n’assume
pas véritablement sa part de responsabilité dans le leadership
de la coordination de l’aide.
Sur un plan proprement
pédagogique, les acteurs qui ne sont pas alphabétisés
en français éprouvent de réelles difficultés
à s’impliquer dans les concertations à cause de l’inexistence
de dispositifs permettant d’assurer leur mise à niveau (traduction
des documents de base dans les langues nationales) et de définir
un canevas de travail qui leur convienne. Les acteurs de la société
civile ne sont pas toujours en mesure de participer pleinement aux débats.
Ils ont besoin de médiateurs qui les aident à comprendre
de manière approfondie les termes des débats. Cela est indispensable
pour leur permettre d’exprimer leurs préoccupations et propositions.
Tout laisse penser
que si les acteurs ne s’impliquent pas avec enthousiasme dans les
exercices de planification, c’est parce qu’ils sont sollicités
a posteriori, lorsque les processus sont déjà conçus
et leurs modalités de conduite définies. Pour ce qui concerne
de façon plus spécifique les acteurs de la société
civile, ils ont le sentiment que leur implication dans les processus sert
simplement de faire valoir et de source de légitimité aux
institutions étatiques dans la mesure où rien ne permet
de garantir que leurs points de vue seront réellement pris en compte.
Mais, le constat de
la faible implication des organisations de la société civile
dans les processus de planification renvoie également au fonctionnement
interne de ces organisations qui ne permet pas toujours de garantir une
préparation satisfaisante des réunions et un choix judicieux
des représentants au sein des différents cadres de concertation.
En effet, on constate que ces organisations sont, la plupart du temps,
portées par un noyau de responsables qui prennent seuls toutes
les initiatives et les décisions sans consultation préalable
avec la base. Cet état de fait pose plusieurs problèmes
ayant trait au fonctionnement interne de ces organisations, à la
légitimité de leurs responsables ainsi qu’à
la diffusion des informations.
Les partenaires au
développement affichent une motivation à appuyer la quasi-totalité
des processus de planification. Toutefois, leur intervention pose de multiples
problèmes. Désireux de respecter leurs propres échéances,
les partenaires au développement ont imprimé aux processus
de planification des rythmes de progression qui sont souvent préjudiciables
à la qualité du travail effectué (collecte de données
préalables, évaluation des actions en cours, concertation
entre les acteurs, etc.). Le présent exercice n’échappe
pas à cette exigence
Plutôt que de
raisonner le rythme de progression des exercices sur la base de leur agenda
propre, les acteurs nationaux ont cherché à répondre
aux sollicitations des partenaires au développement, notamment
en termes de calendrier ; le respect des échéances
constituant un critère d’évaluation des processus et
une condition pour l’obtention des tranches de financement.
Sur un autre plan,
on constate que les efforts financiers consentis par les partenaires au
développement pour soutenir les processus de concertation ne permettent
pas toujours de faire face aux exigences. Cette pénurie de ressources
financières tend à annihiler les efforts entrepris par les
différents segments de la société civile en vue de
développer des mécanismes internes de concertation.
Intégration
des institutions et des initiatives
La problématique
de l’intégration des institutions et des initiatives doit
être abordée d’une part sous l’angle du pilotage
des processus et, d’autre part du point de vue de l’articulation
entre les différents cadres de planification.
Au premier niveau
qui est celui des mécanismes de pilotage, deux axes majeurs se
dessinent : i) le recours à la DEP ou à une Direction
technique et ii) l’option de mise en place d’une structure spécialisée
(secrétariat technique de coordination, secrétariat permanent
ou comité national).
L’expérience
révèle que l’implication des DEP dans les processus
de planification ne garantit pas toujours une cohérence horizontale
suffisante. La préparation de la politique nationale de population
en fournit une illustration éloquente. L’implication des DEP
de différents Ministères techniques dans ce processus n’a
pas réellement contribué à améliorer les stratégies
sectorielles dans le sens souhaité.
Dans le cas de la
politique de décentralisation, on constate que la CND participe
à différents comités de pilotage, ainsi qu’à
la formulation de politiques. Cette situation lui permet de faire connaître
les orientations et les principes retenus dans le cadre de la décentralisation.
Mais, dans la mesure où il n’existe aucun dispositif spécifique
pour la prise en compte de ces orientations dans les projets et programmes
d’intervention, les démarches d’appui comportent encore
de nombreuses limites.
Pour ce qui concerne
le processus d’élaboration du PAN/LCD, les orientations dégagées
sont insuffisamment prises en compte par d’autres départements
ministériels impliqués dans la gestion des ressources naturelles.
Au sein même du Ministère chargé de l’environnement
et de l’eau, on constate que la préparation du PAN/LCD ne
s’est pas effectuée en synergie suffisante avec les deux autres
conventions relatives à la diversité biologique et au changement
climatique ; et cela malgré le fait que le SP/CONAGESE soit
le point focal de ces trois conventions.
S’agissant du
cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, il a été
élaboré à un moment où la plupart des autres
politiques sectorielles existaient déjà. Le CSLP a incorporé
les orientations, les objectifs et les réformes envisagées
dans certains secteurs (éducation de base et santé essentiellement)
en y ajoutant de nouveaux indicateurs. Dans sa formulation actuelle, le
CSLP ne constitue pas un cadre de référence pour l’ensemble
des secteurs qui la méconnaissent pour la plupart. Si référence
est faite par exemple à l’environnement, on n’explicite
pas les modalités de prise en compte de ces questions dans les
autres politiques sectorielles, les liens entre l’environnement et
la pauvreté ne sont pas explicités, ni les indicateurs spécifiques
qui en découlent.
Par ailleurs, il n’y
a pas eu d’innovations majeures pour ce qui concerne les indicateurs
définis, même pour ces secteurs. De plus, le CSLP n’a
pas induit une modification des orientations des diverses politiques sectorielles.
Il y a une tendance des partenaires au développement à plaquer
des schémas prédéterminés, sans effectuer
l’effort de les internaliser en faisant le bilan de l’existant
et en examinant la mesure dans laquelle des formes de synergie pouvaient
être trouvées (depuis l’élaboration jusqu’à
la mise en œuvre). C’est le cas du CSLP, mais aussi du PAN/LCD.
Les comités
de pilotage et organes techniques d’exécution se sont heurtés
à des contraintes repérables aux niveaux suivants :
-
la faible qualité
de la participation des institutions publiques dont les représentants
ne sont pas toujours les mieux indiqués pour s’impliquer
dans les processus. Dans les rares cas où l’institution
procède à un choix judicieux de son représentant,
elle n’accorde pas une attention suffisante à la préparation
des réunions et à l’examen des résultats
issus des travaux auxquels son mandataire a pris part ;
-
la faiblesse ou
l’absence d’une autorité conférée pour
assurer le suivi et veiller à la prise en compte des orientations
et des stratégies retenues. On est là en présence
de l’une des limites essentielles des dispositifs mis en place
pour le pilotage des processus de planification. En effet, ces dispositifs
n’ont pas l’autorité suffisante pour négocier
avec les institutions étatiques et, au besoin, les contraindre
à traduire dans leurs politiques sectorielles les orientations
et les stratégies définies par les cadres de planification ;
-
l’insuffisance
de la communication au sein des DEP : les personnes mandatées
détiennent exclusivement l’information ; deux facteurs
expliquent une telle situation : l’absence de compte rendu
effectué par la personne mandatée, la non disponibilité
traduisant le relatif désintérêt des responsables
de service s’étant faits représentés. En
tout état de cause c’est le fonctionnement même
du département qui est en cause. Les DEP se trouvent confrontées
à la faiblesse de leurs ressources humaines et de leurs moyens
d’intervention alors qu’elles l’objet de multiples
sollicitations. Certaines DEP sont plus intéressées
à leurs activités de passation de marchés qu’à
leur fonction de planification, de suivi et de mise en synergie avec
d’autres départements ministériels.
-
l’absence
de mémoire effective au sein des institutions publiques. Lorsque
la personne ayant accumulé les informations sur l’inter
action avec un processus localisé dans un autre département
ministériel s’en va, toute la connaissance accumulée
disparaît et la nouvelle personne mandatée part de quasiment
rien. Lorsqu’il est momentanément indisponible l’implication
de tout le département se trouve fortement handicapée
-
la faiblesse des
capacités d’intervention des organes techniques chargés
de l’opérationnalisation des différents cadres
de planification (secrétariat permanent, secrétariat
exécutif, ...). Ces structures n’ont pas toujours les
compétences requises et elles ne disposent pas d’équipes
pluridisciplinaires pouvant impulser et animer un processus de dialogue,
proposer des procédures de travail susceptibles de renforcer
les synergies et les complémentarités entre les cadres
de planification et les différentes politiques sectorielles.
Il est clair que le mode de constitution des équipes qui animent
les organes techniques et les conditions de rémunération
qui sont proposées ne permettent pas de mobiliser l’expertise
nationale la plus appropriée (en termes de compétences
professionnelles et de niveau d’autonomie). Ceux-ci ne sont pas
toujours sélectionnés effectivement sur la base de la
compétence, mais d’affinités autres. Cette situation
serait aggravée par le fait qu’il n’y a pas de procédures
fiables de mesure des performances des équipes sur le plan
technique et de la gestion. En outre, des sanctions ne sont pas prises
en fonction des performances et de la qualité de la gestion.
Ceci constitue le facteur essentiel de la mauvaise gouvernance, et
de la faible efficacité dans l’opérationnalisation
des politiques à travers des programmes.
En ce qui concerne
le volet décentralisé des exercices de planification, on
constate que certains processus ont développé des cadres
ad hoc, avant de s’ajuster par la valorisation de cadres préalablement
existants, notamment les CCTP, sans toutefois parvenir à leur insuffler
un réel dynamisme.
De façon générale,
la faible fonctionnalité des mécanismes de pilotage (irrégularité,
qualité de la participation) fait qu’ils n’ont pas pu
développer une capacité suffisante pour assurer un suivi
efficace des décisions arrêtées et favoriser la coordination
et la mise en cohérence des processus. Ce constat pose avec acuité
la question du cadre de coordination et de l’autorité politique
pouvant relayer et veiller à la mise en œuvre effective des
orientations dégagées. Pour qu’ils soient réellement
efficaces, de tels cadres devraient regrouper les principaux représentants
des différents segments de la société (institutions
publiques et acteurs non gouvernementaux) et disposer d’une autorité
suffisante (en termes de relais) pour superviser les exercices de planification
et créer les conditions d’une mise en œuvre concertée
des politiques et des plans.
Le Ministère
de l’Economie et des Finances en charge de la coordination de l’aide
et de la planification du développement ne parvient pas à
assumer de façon satisfaisante les missions qui lui sont confiées.
En effet, ce département ne dispose pas de l’autorité
suffisante pour impulser de façon efficace une dynamique de coordination
de l’aide et de l’intervention des autres départements
ministériels. Par ailleurs, même en son sein la coordination
entre les différents services et leur mise en synergie restent
à parfaire.
Les ressources humaines,
en quantité et en qualité font en outre défaut ,
comme c’est le cas patent de la Direction de la Coordination de l’Aide
Publique, logée à la DGCOOP (Ministère de l’Economie
et des Finances).
Dans le domaine de
la coopération avec les partenaires au développement, certains
processus ont cherché à développer un dialogue régulier
avec les partenaires au développement en s’appuyant sur les
mécanismes de concertation mis en place par ces derniers. D’autres,
en revanche, ont privilégié les relations bilatérales
avec les partenaires de coopération.
D’une certaine
façon, les partenaires au développement (à quelques
exceptions près) ont eu tendance à développer des
attitudes sectaires. Chacun d’entre eux préfère privilégier
les exercices répondant à ses préoccupations, sans
tenir compte des dynamiques en cours sur le terrain ni chercher à
encourager une mise en synergie des cadres de planification et des politiques.
Le PNDSA II (Programme National de Développement des Services Agricoles)
financé par la Banque Mondiale a mis en place dans six provinces
des dispositifs de concertation des organisations de producteurs :
plusieurs responsables de producteurs estiment que ce dispositif est redondant
avec les Unions déjà existantes et qui auraient pu, progressivement
jouer les mêmes rôles que le dispositif créé.
En fin de compte, ils épousent la stratégie suggérée
pour pouvoir capter les fonds mais estiment qu’il n’y a pas
de durabilité pour un tel dispositif.
La priorité
que chaque bailleur de fonds accorde à ses propres options en matière
d’objectifs, de critères d’évaluation et de procédures
de financement tend à enfermer les processus de planification dans
une logique de fonctionnement en vase clos.
Ainsi, plusieurs processus
de planification sont pilotés concomitamment par un même
département ministériel, mais de façon totalement
déconnectée les uns des autres. C’est le cas par exemple
du programme d’action national de lutte contre la désertification
et du programme d’actions en matière de diversité biologique
élaborés sous l’égide du CONAGESE. On pourrait
également citer l’exemple de la politique nationale de population
et du CSLP dont le pilotage est assuré par le Ministère
chargé de l’économie et des finances. Une telle situation
semble arranger également les acteurs nationaux puisqu’elle
leur permet de mobiliser des ressources financières externes. Ainsi,
chaque processus est perçu comme un nouveau canal potentiel de
mobilisation de l’aide.
L’évaluation
des systèmes de coopération devrait prendre en compte deux
questions importantes :
-
l’absence
ou la difficulté de concertation au sein des partenaires au
développement eux-mêmes. Dans certains secteurs, il existe
des exceptions notables qui méritent d’être soulignées.
C’est le cas notamment de la concertation autour du processus
de la décentralisation, de l’appui au secteur de l’éducation
et aux plans environnementaux (spécifiquement le PAN/LCD) ;
Processus
Du point de vue de
leur déroulement, les processus de planification sont structurés
en plusieurs étapes et ont fait l’objet de procédures
de validation à différents niveaux : i) une validation
interne au niveau des DEP des départements ministériels,
ii) une validation sociale au cours de séminaires décentralisés
et/ou nationaux et iii) une approbation officielle en Conseil des Ministres.
Dans les cas particuliers du PANE et de la politique nationale de population,
les leçons tirées de leur mise en œuvre ont conduit
à envisager la révision de ces cadres de planification.
Dans la quasi-totalité
des cas, les processus de planification ont été largement
dépendants des financements extérieurs. L’appui du
Gouvernement s’est réduit, pour l’essentiel, à
la mise à disposition d’agents et de locaux. Dans les rares
cas où cet appui s’est fait sous la forme d’une allocation
budgétaire en faveur des structures de pilotage, les montants décaissés
revêtent un caractère symbolique si on les rapporte au volume
des besoins de financement identifiés.
L’appui des partenaires
au développement a revêtu, selon les situations, des formes
différentes. Dans le cas du processus de décentralisation,
ils ont apporté leur concours de manière concertée
et exemplaire dans le cadre de fonds fongibles. Cette démarche
qui est unique en son genre a facilité la mise en œuvre d’un
véritable programme et évité la lourdeur des procédures
comptables et administratives. En revanche, dans le cadre de la préparation
du PAN/LCD, les modalités de financement ont souffert principalement
de l’absence de flexibilité des partenaires financiers dans
l’élaboration des budgets ainsi que de l’option de ces
mêmes partenaires à financer les actions au cas par cas.
Il convient de souligner
que les partenaires au développement se sont toujours refusés
à contribuer à la prise en charge même partielle d’une
expertise nationale pour une durée déterminée. De
même, ils sont peu enclins à dégager des ressources
permettant de mobiliser l’expertise appropriée au niveau national.
Les rémunérations des experts locaux, très largement
inférieures à celles des expatriés, sont standardisées,
c’est-à-dire fixées de manière administrative,
sans tenir compte de la situation réelle du marché ;
ce qui ne permet pas de recruter les meilleurs experts nationaux. Les
pouvoirs publics burkinabé y ont une part de responsabilité.
La mise en œuvre des activités prévues dans le document
cadre de valorisation de l’expertise nationale tarde à voir
le jour, ainsi que la mise en place du dispositif de suivi évaluation.
dans la mesure où ils n’ont pas défini de lignes directrices
pour l’utilisation de l’expertise nationale.
Le fait que les processus
de planification soient tributaires des appuis extérieurs comporte
des risques de blocage des actions engagées comme en atteste l’expérience
de la politique nationale de population. Dans ce cas de figure, les projets
d’appui au SP/CONAPO arrivent à échéance en
décembre 2000. Cette situation fait obligation aux pouvoirs publics
d’accroître les montants budgétaires pour assurer un
fonctionnement effectif des cellules techniques.
Le rôle prépondérant
de certains partenaires au développement conduit à la prédominance
de leur vision sur les options à prendre en matière de stratégie,
sur les modalités de mise en œuvre (y compris quelquefois
la sélection des opérateurs).
A l’avenir, l’agenda
des processus de planification devra être mieux maîtrisé
par les acteurs nationaux. Autrement dit, les échéances
ne devront plus être fixées sur la base des sollicitations
des partenaires au développement, mais plutôt en tenant compte
des priorités définies par les acteurs nationaux. Cette
amélioration de la maîtrise des processus suppose l’adoption
de rythmes de progression adaptés aux capacités internes
des institutions et des acteurs impliqués dans les exercices de
planification.
Un défi important
qui se pose aux différents cadres de planification concerne leur
opérationnalisation. Les programmes et projets qui les constituent
sont exécutés par des opérateurs sélectionnés
(procédures de passation des marchés) sur une base peu crédible
aux yeux de la majorité des acteurs de la société
civile. Ils souhaitent en ce sens des mécanismes plus transparents
que ceux existants.
Il n’existe pas
toujours des indicateurs fiables permettant d’évaluer la qualité
du processus, ainsi que les impacts qui en découlent. Le PAN/LCD,
avec l’appui de l’OSS a fait un effort important pour mettre
en place un dispositif de suivi/évaluation.
En règle générale,
les acteurs en charge du suivi/évaluation ne disposent pas toujours
de la marge d’autonomie nécessaire pour apprécier objectivement
les impacts des processus. Les dispositifs internes aux départements
ministériels (DEP) n’assument pas cette fonction du fait du
faible intérêt qui y est accordé. Les agents sont
intéressés aux procédures de passation des marchés
et à leur implication personnelle dans des missions de consultation.
D’autres facteurs liés aux moyens logistiques sont à
considérer.
Cet état de
fait est à l’origine des divergences constatées entre
les appréciations portées sur les processus par les responsables
gouvernementaux et les partenaires au développement d’une
part et, d’autre part les points de vue des bénéficiaires.
L’exemple du PAS en fournit une illustration éloquente.
Les partenaires au
développement ne sont pas toujours enclins à permettre des
évaluations véritablement autonomes pouvant remettre en
cause les programmes et plans initiés par eux. Les consultants
engagés sont le plus souvent des membres des bureaux centraux (sièges)
ou des experts étroitement liés à certaines institutions
prises individuellement et qui sont désireux de voir reconduire
leurs contrats. Quel que soit le cas de figure considéré,
on constate que les consultants évitent de critiquer de façon
objective les présupposés des cadres et de mettre en exergue
les responsabilités qui incombent aux partenaires au développement.
Les acteurs de la
société civile insistent sur l’autonomie des travaux
d’évaluation, leur examen par eux, parce qu’ils sont
les mieux à même d’apprécier la mesure dans laquelle
les programmes exécutés ont effectivement pris en compte
leurs préoccupations. Ils estiment que les évaluations,
la plupart du temps positives, tranchent avec leurs propres appréciations.
Les acteurs de la
société civile (en particulier les syndicats et les organisations
de défense des droits humains) estiment que les partenaires au
développement assument une lourde responsabilité dans la
mesure où ils ne cherchent pas à s’assurer que les
principes ou conditionnalités qu’eux-mêmes prônent
sont effectivement appliqués. Les acteurs de la société
civile relèvent ainsi que le CSLP a été avalisé
par les Institutions de Bretton Woods alors qu’eux n’ont pas
été véritablement impliqués, et qu’ils
en méconnaissent même le contenu et les modalités
de mise en œuvre.
Il y a une suspicion
sérieuse de certains groupes d’acteurs de la société
civile sur la complicité qu’il y aurait entre certains représentants
de partenaires au développement (agents de terrain comme du siège)
et les responsables des services étatiques, dans la gestion de
certains programmes.
Impacts
L’impact des
processus de planification est difficile à cerner pour trois raisons,
au moins :
Ceci étant,
les processus reliés au PAS ont induit des effets diversement appréciés
par les acteurs (désengagement de l’Etat, réformes
économiques, etc.). D’autres processus (recherche scientifique,
décentralisation, PAN/LCD...) sont perçus comme porteurs
d’éléments de progrès dans le sens notamment
du renforcement de la maîtrise d’ouvrage locale et de l’établissement
d’un cadre stratégique de référence pour toutes
les interventions.
Comme indiqué
précédemment, il y a un décalage entre les appréciations
positives des partenaires au développement et du gouvernement et
les points de vue des bénéficiaires attestés par
les données sur l’évolution des indicateurs de pauvreté.
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